Por Carlos Merenson, ex secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación
1. Los presupuestos mínimos como arquitectura del federalismo ambiental
Los impactos ecológicos no se detienen en los límites administrativos. La contaminación de un río, la alteración de una cuenca o la degradación de un glaciar producen efectos que atraviesan provincias, generaciones y territorios. Sin embargo, las competencias políticas para regular esos procesos sí están fragmentadas en jurisdicciones. En un país federal como la Argentina, esta tensión entre unidad ecológica y división política no es un problema teórico: es una fuente permanente de conflicto y degradación.
Para resolver esa contradicción estructural se incorporó una herramienta jurídica clave: los presupuestos mínimos de protección ambiental. Su razón de ser es sencilla y, a la vez, decisiva: garantizar que, con independencia de la provincia en la que se viva o del poder económico en juego, exista un umbral común e inderogable de protección ambiental en todo el territorio nacional.
Los presupuestos mínimos son, precisamente, ese umbral. Funcionan como un piso normativo por debajo del cual ninguna jurisdicción puede legislar, autorizar actividades ni tolerar daños. No fijan la totalidad de la política ambiental, ni agotan las competencias provinciales. Definen algo más básico: el límite inferior de lo ambientalmente tolerable en una sociedad que reconoce al ambiente como bien común y condición material de todos los derechos.
Por eso es central despejar un equívoco recurrente. Los presupuestos mínimos no anulan la autonomía provincial, no centralizan la gestión de los recursos naturales y no imponen un modelo único de política ambiental. Lejos de ello, constituyen la base sobre la cual el federalismo puede funcionar sin convertirse en una carrera hacia abajo. Desde ese piso común hacia arriba, cada provincia conserva la potestad —y la responsabilidad— de ampliar la protección, reforzar controles y adaptar la normativa a sus realidades territoriales.
Su función, entonces, no es homogeneizar, sino impedir la degradación competitiva. Allí donde la ausencia de límites comunes empuja a las jurisdicciones a flexibilizar normas para atraer inversiones, los presupuestos mínimos establecen una frontera clara: hay bienes, procesos y equilibrios ecológicos que no están disponibles para la negociación coyuntural.
Entender qué son los presupuestos mínimos es apenas el primer paso. Lo decisivo es comprender por qué fueron creados, qué problema profundo vienen a resolver en un país federal y por qué hoy, cuando se intenta debilitarlos, lo que está en juego no es una ley en particular, sino la vigencia misma del límite ambiental.
2. El desafío federal: por qué necesitamos un límite común
El principal riesgo que los presupuestos mínimos buscan evitar es la competencia regresiva entre jurisdicciones. En ausencia de un estándar común de protección, las provincias se ven empujadas a competir entre sí para atraer inversiones, reduciendo exigencias ambientales, flexibilizando controles o habilitando actividades de alto impacto. En esa carrera, el ambiente se convierte sistemáticamente en la variable de negociación más débil.
La idea que justifica la existencia de los presupuestos mínimos es simple y contundente: existen para impedir que el ambiente funcione como variable de ajuste del desarrollo desigual. Sin un piso común, las asimetrías económicas y políticas se traducen en asimetrías ecológicas, consolidando territorios que cargan con los costos ambientales de un modelo del que otros se benefician.
Desde esta perspectiva, los presupuestos mínimos no debilitan el federalismo: lo fortalecen. Un federalismo ambiental genuino no consiste en permitir que cada provincia decida hasta dónde está dispuesta a degradar su territorio, sino en compartir responsabilidades frente a bienes comunes estratégicos. Se trata de coordinación y corresponsabilidad, no de fragmentación ni de desresponsabilización.
Cuando ese límite común se diluye, el resultado no es más autonomía, sino más zonas de sacrificio, mayor desigualdad territorial y un deterioro ambiental que termina afectando al conjunto del país.
Para que esta discusión no quede en el plano abstracto, es necesario analizar un caso concreto que ilustra con claridad lo que está en juego: la Ley de Glaciares y el intento actual de modificarla.
3. La Ley de Glaciares como presupuesto mínimo estratégico
La Ley 26.639, conocida como Ley de Glaciares, constituye un caso paradigmático de presupuesto mínimo ambiental. No se trata de una norma meramente administrativa ni de un régimen de gestión sectorial, sino de una ley de protección sustantiva y preventiva, orientada a resguardar condiciones ecológicas básicas para la reproducción de la vida.
Su objeto de protección es deliberadamente amplio y sistémico. La ley no se limita a preservar glaciares visibles o masas de hielo aisladas, sino que reconoce a los glaciares y al ambiente periglacial como reservas estratégicas de agua y como componentes fundamentales de la estabilidad ecológica de las cuencas hídricas. Lo que se protege no es solo una “función hídrica mensurable” en el presente, sino procesos ecológicos de largo plazo: regulación climática, almacenamiento natural de agua, resiliencia de ecosistemas y continuidad de ciclos hidrológicos que no pueden traducirse en indicadores económicos inmediatos.
Precisamente por eso, la ley adopta un enfoque preventivo. Parte del reconocimiento de que ciertos daños son irreversibles y que esperar evidencia empírica plena equivale, en muchos casos, a llegar tarde. En este sentido, la prohibición de actividades extractivas en áreas glaciares y periglaciales no es una exageración ambientalista, sino la traducción jurídica del principio de precaución aplicado a bienes estratégicos.
Lejos de invadir competencias provinciales, la Ley de Glaciares las ordena bajo un límite común. Establece un umbral mínimo de protección que ninguna jurisdicción puede sacrificar, independientemente de presiones económicas, urgencias fiscales o consensos políticos locales coyunturales. Ese es, precisamente, el sentido de un presupuesto mínimo: garantizar que ciertos bienes no entren en la lógica de la negociación permanente.
Este límite, sin embargo, es el que hoy se encuentra bajo ataque.
4. El proyecto de modificación: una regresión ambiental encubierta
La regresión ambiental ocurre cuando se debilita un estándar de protección ya alcanzado, reduciendo el nivel de cuidado de bienes ecológicos estratégicos. El proyecto de modificación de la Ley de Glaciares constituye un ejemplo claro de este proceso, aunque se presente bajo un lenguaje técnico y aparentemente razonable.
El núcleo del cambio propuesto no es formal, sino conceptual. Mientras la ley vigente establece una protección amplia y sistémica de glaciares y ambiente periglacial, el proyecto introduce un criterio condicionado: la protección quedaría supeditada a la llamada “función hídrica efectiva”, evaluada caso por caso. De este modo, el límite común se transforma en un estándar móvil, dependiente de evaluaciones técnicas parciales, correlaciones de fuerza locales y presiones económicas inmediatas.
Este desplazamiento es decisivo. Allí donde hoy existe una prohibición clara sobre un bien estratégico, se propone un régimen negociable, en el que cada proyecto puede discutirse, justificarse o excepcionalizarse. El presupuesto mínimo deja de ser un piso firme y se convierte en una variable ajustable.
Este tipo de modificación entra en colisión directa con el principio de no regresión ambiental, que reconoce que los sistemas ecológicos operan con umbrales críticos y que la pérdida de protección no es reversible. Debilitar una ley de presupuestos mínimos no es un simple cambio normativo: es una transferencia de daño hacia el futuro, una decisión que compromete recursos, equilibrios y funciones ecosistémicas que no podrán recuperarse.
La disputa en torno a la Ley de Glaciares no es, entonces, un caso aislado ni un conflicto técnico. Es una señal de alerta sobre el destino mismo de los presupuestos mínimos como herramienta de límite frente a un modelo que, cuando se lo deja avanzar, convierte a la naturaleza —y a los territorios— en variables de ajuste.
5. ¿Federalismo o abdicación de la responsabilidad ambiental?
El proyecto de modificación de la Ley de Glaciares se presenta como un gesto de “respeto al federalismo”. En realidad, invierte su sentido. Un federalismo ambiental genuino no consiste en habilitar que cada provincia defina hasta dónde está dispuesta a degradar su territorio, sino en compartir responsabilidades frente a bienes comunes estratégicos cuya afectación trasciende las fronteras locales.
Trasladar a las provincias la definición del alcance efectivo de la protección no amplía su autonomía: las expone. En contextos de fuerte desigualdad territorial, dependencia fiscal y presión extractiva, esa delegación opera como un mecanismo de abdicación del Estado nacional y de desplazamiento del conflicto hacia escalas donde las asimetrías de poder entre comunidades, empresas y gobiernos subnacionales son mucho más pronunciadas.
Lo que se presenta como federalismo es, en los hechos, fragmentación regulatoria. Y esa fragmentación no produce diversidad virtuosa, sino una competencia regresiva entre territorios, donde el ambiente se convierte en moneda de cambio para atraer inversiones o sostener economías provinciales debilitadas.
El resultado previsible no es más autonomía, sino más zonas de sacrificio: territorios empujados a aceptar daños irreversibles en nombre de un desarrollo que nunca se distribuye equitativamente. Justamente contra esa lógica fueron concebidos los presupuestos mínimos: para asegurar que ningún territorio, por más débil que sea su posición, quede habilitado —o forzado— a cruzar ciertos límites.
6. Presupuestos mínimos versus libertad absoluta de los mercados
La colisión de fondo no es jurídica. Es política e ideológica. Los presupuestos mínimos expresan una idea simple pero radicalmente incompatible con el dogma de la libertad absoluta de los mercados: hay límites que no se negocian.
El mercado, por definición, busca expandir oportunidades de valorización. Los presupuestos mínimos existen para decir que no todo puede convertirse en mercancía, que hay umbrales ecológicos, sociales y territoriales que no están disponibles para la lógica de la rentabilidad.
Modificar la Ley de Glaciares en el sentido propuesto no es una mejora técnica ni una corrección jurídica: es un ensayo de subordinación del límite ambiental a la lógica del mercado, presentado bajo el lenguaje del federalismo y la seguridad jurídica.
Pero sin presupuestos mínimos, la libertad de mercado no es libertad: es licencia para degradar, para trasladar costos ecológicos a las comunidades y para hipotecar el futuro en nombre del presente.
7. No regresión ambiental y generaciones futuras: el límite del límite
El principio de no regresión ambiental no es una consigna moral ni una cláusula retórica: es la consecuencia lógica de reconocer que los sistemas ecológicos tienen umbrales irreversibles. Allí donde una política pública habilita la degradación de un bien estratégico previamente protegido, no se produce un simple cambio normativo, sino una transferencia de daño hacia el futuro.
Los presupuestos mínimos se inscriben exactamente en esta lógica. Su función no es adaptarse a las coyunturas económicas, sino blindar ciertos niveles de protección frente a los vaivenes políticos y las presiones del mercado. Cuando un estándar mínimo se reduce, no se “actualiza” la consideración ambiental: se consuma una regresión.
En el caso de los glaciares y del ambiente periglacial, la regresión es particularmente grave. No se trata de bienes renovables en plazos humanos ni de daños fácilmente reparables. Se trata de estructuras climáticas, hídricas y ecológicas cuya destrucción compromete décadas —cuando no siglos— de estabilidad ambiental. Toda regresión en este campo es, por definición, una decisión tomada contra las generaciones futuras.
Modificar una ley de presupuestos mínimos para restringir su alcance implica aceptar que el derecho ambiental puede retroceder cuando se vuelve incómodo para el modelo económico vigente. Implica afirmar que la protección del futuro es negociable si el presente lo exige. Ese es el punto exacto en el que el derecho deja de ser garantía y se convierte en instrumento de administración del daño.
El principio de no regresión ambiental no es una declaración abstracta ni una invención doctrinaria reciente. En la Argentina se encuentra materializado en un entramado normativo concreto, construido de manera progresiva desde comienzos de los años 2000, a través de un conjunto de leyes nacionales que establecen presupuestos mínimos de protección ambiental. Estas normas no actúan de manera aislada: conforman un sistema coherente de límites jurídicos que fijan pisos comunes de tutela, bloquean retrocesos regulatorios y sustraen determinados bienes y procesos ecológicos de la lógica de la negociación coyuntural. El siguiente cuadro expone ese sistema en perspectiva histórica, detallando las obligaciones que cada ley impone y la forma específica en que opera como barrera frente a iniciativas regresivas, como la actualmente impulsada para modificar la Ley de Glaciares.
Leyes de Presupuestos Mínimos Ambientales en Argentina
| Año | Ley | Objeto protegido | Obligaciones centrales | Cómo opera frente a iniciativas regresivas |
| 2002 | Ley 25.675 – Ley General del Ambiente | Ambiente en su conjunto | • Establece principios rectores (prevención, precaución, equidad intergeneracional, progresividad) • Obliga a evaluación de impacto ambiental • Impone recomposición del daño | Funciona como cláusula madre antirregresiva: cualquier norma posterior que debilite protección ambiental contradice sus principios estructurales |
| 2002 | Ley 25.688 – Gestión Ambiental de Aguas | Aguas superficiales y subterráneas | • Uso racional y preservación • Gestión por cuencas • Coordinación interjurisdiccional | Impide fragmentar la protección hídrica por jurisdicción; bloquea retrocesos que conviertan el agua en recurso puramente económico |
| 2003 | Ley 25.612 – Residuos Industriales | Ambiente frente a residuos peligrosos industriales | • Gestión integral • Responsabilidad del generador • Tratamiento y disposición segura | Actúa como límite a flexibilizaciones productivas que pretendan reducir controles en nombre de la competitividad |
| 2004 | Ley 25.831 – Acceso a la Información Ambiental | Derecho ciudadano a la información | • Publicidad activa • Acceso amplio y gratuito • Transparencia ambiental | Toda regresión que limite información ambiental vulnera directamente este presupuesto mínimo |
| 2004 | Ley 25.916 – Residuos Domiciliarios | Gestión de residuos urbanos | • Gestión integral • Disposición final ambientalmente adecuada • Responsabilidad estatal | Impide “soluciones de emergencia” regresivas (basurales, quema, abandono territorial) |
| 2007 | Ley 26.331 – Bosques Nativos | Bosques nativos | • Ordenamiento territorial • Prohibición de desmontes en zonas protegidas • Fondo de compensación | Bloquea la regresión vía “reclasificación” oportunista; es uno de los ejemplos más claros de presupuesto mínimo sustantivo |
| 2009 | Ley 26.562 – Control de Quemas | Ambiente frente al fuego | • Regulación estricta de quemas • Prevención de incendios • Sanciones | Opera contra intentos de naturalizar incendios como “herramienta productiva” |
| 2010 | Ley 26.639 – Glaciares y ambiente periglacial | Glaciares y sistemas asociados | • Prohibición de actividades dañinas • Protección integral del ambiente periglacial • Inventario obligatorio | Cualquier reducción de su alcance es regresión directa del presupuesto mínimo, no reinterpretación válida |
| 2012 | Ley 26.815 – Sistema Federal de Manejo del Fuego | Prevención y combate de incendios | • Coordinación federal • Prevención estructural • Responsabilidad estatal | Limita discursos que atribuyen incendios solo a eventos naturales o delitos individuales |
| 2016 | Ley 27.279 – Envases Vacíos de Fitosanitarios | Suelos, aguas y salud | • Gestión diferenciada • Responsabilidad extendida del productor • Trazabilidad | Impide liberalizar el uso de agrotóxicos sin controles post-consumo |
| 2019 | Ley 27.520 – Cambio Climático | Sistema climático | • Planificación obligatoria • Mitigación y adaptación • Coordinación multinivel | Toda política que ignore impactos climáticos incurre en contradicción directa con este presupuesto mínimo |
Lectura política del conjunto
Este cuadro muestra algo central: los presupuestos mínimos no regulan “actividades” aisladas, sino que instituyen límites estructurales. Operan de tres maneras frente a iniciativas regresivas:
- Bloqueo jurídico
Una norma inferior o posterior no puede reducir el estándar mínimo sin violar el artículo 41 de la Constitución. - Deslegitimación política
Presentan como regresivo —no neutral— cualquier intento de “flexibilización”, “adecuación” o “revisión” que implique menos protección. - Protección intergeneracional
Funcionan como anclajes normativos frente a coyunturas económicas, evitando que el corto plazo capture decisiones irreversibles.
Conclusión: del argumento al llamado público
Todo lo desarrollado hasta aquí permite afirmar algo sin ambigüedades: la modificación propuesta de la Ley de Glaciares no es un ajuste técnico ni una reinterpretación razonable del federalismo. Es una regresión ambiental, incompatible con el sistema de presupuestos mínimos construido en la Argentina durante más de dos décadas y con el mandato constitucional de protección progresiva del ambiente.
Los presupuestos mínimos no existen para facilitar consensos coyunturales ni para acompañar ciclos económicos. Existen para poner límites, especialmente cuando esos límites resultan incómodos para el mercado. Allí donde la lógica de la rentabilidad exige avanzar, los presupuestos mínimos dicen “hasta acá”. Por eso hoy están bajo ataque.
Modificar una ley de presupuestos mínimos para reducir su alcance implica aceptar que el derecho ambiental puede retroceder cuando se vuelve un obstáculo. Implica habilitar la idea de que glaciares, bosques, aguas y territorios pueden ser redefinidos según la conveniencia del momento. Implica, en definitiva, institucionalizar la regresión como política pública.
En este marco, la discusión deja de ser académica o sectorial. Se convierte en una decisión política de máxima responsabilidad institucional. Por eso resulta imprescindible advertirlo de manera directa a quienes hoy tienen en sus manos la votación de este proyecto.
A las señoras y señores Senadores de la Nación: aprobar la modificación regresiva de la Ley de Glaciares significará vulnerar el sistema de presupuestos mínimos de protección ambiental, debilitar la tutela intergeneracional y sentar un precedente que compromete al conjunto del derecho ambiental argentino. No se tratará de un voto neutral ni técnico, sino de una definición explícita a favor de la flexibilización del límite ecológico y en contra del interés público presente y futuro.
No hay federalismo posible sin presupuestos mínimos. No hay libertad legítima cuando se destruyen las condiciones materiales que la hacen posible. Y no hay desarrollo cuando se administra la degradación como política de Estado.
Defender la Ley de Glaciares hoy no es conservar una norma: es sostener el límite frente a un modelo que exige cruzarlo. El Senado todavía puede evitar que la regresión se convierta en doctrina. Mañana, ya no.
Cuando el límite se vuelve negociable, la regresión deja de ser un riesgo y se convierte en política de Estado
LA (RE) VERDE 