Ley de Glaciares, Presupuestos Mínimos y el vaciamiento del derecho ambiental

Por Carlos Merenson – La (Re) Verde

Presupuesto mínimo ambiental: un pilar constitucional hoy en disputa

Uno de los aportes más relevantes de la reforma constitucional de 1994 fue la incorporación de un principio estructurante para la política ambiental argentina: el de los presupuestos mínimos de protección ambiental. Lejos de ser una fórmula retórica, este concepto expresa una definición política y jurídica de enorme alcance: en materia ambiental, el Estado nacional debe garantizar un umbral común e inderogable de protección para todo el territorio, por debajo del cual ninguna jurisdicción puede retroceder. Se trata de una respuesta institucional a una evidencia básica: los ecosistemas no reconocen fronteras administrativas y los daños ambientales, una vez producidos, rara vez se detienen en los límites provinciales.

La noción de presupuesto mínimo no es una invención local. Surge en el marco del derecho ambiental internacional como parte del reconocimiento de que el ambiente es un bien colectivo, intergeneracional y transfronterizo, cuya protección exige estándares comunes. Desde las primeras declaraciones ambientales hasta el desarrollo posterior del principio de no regresión, se fue consolidando la idea de que los Estados deben fijar pisos normativos que aseguren condiciones básicas de preservación, aun en contextos de federalismo o descentralización. La Constitución argentina recogió ese consenso al establecer que corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias complementarlas sin alterar su sentido ni reducir su alcance.

Este diseño no vulnera el federalismo: lo organiza.

Un ejemplo ilustrativo de esta lógica puede encontrarse en España, uno de los sistemas de descentralización política más profundos de Europa. El Estado español reconoce amplias competencias ambientales a las comunidades autónomas, que cuentan con capacidad normativa, administrativa y de gestión incluso superior a la de muchas provincias argentinas. Sin embargo, lejos de delegar por completo la protección ambiental, la Constitución española estableció que el Estado central debe fijar las “bases” de la protección del medio ambiente, entendidas como estándares mínimos comunes que rigen en todo el territorio. A partir de ese piso normativo, las autonomías pueden ampliar la protección, pero no reducirla ni contradecirla. De este modo, incluso en un esquema de organización territorial extremo, se preserva un principio esencial: la igualdad ambiental básica de la ciudadanía y la protección efectiva de los bienes comunes frente a la fragmentación regulatoria. Reconoce la autonomía provincial para gestionar recursos y políticas, pero fija un límite claro cuando están en juego bienes comunes estratégicos y derechos fundamentales. El ambiente sano, consagrado como derecho de incidencia colectiva, no puede quedar librado a una competencia a la baja entre jurisdicciones ni a coyunturas económicas locales. El presupuesto mínimo opera, precisamente, como un dique frente a esa deriva.

Los presupuestos mínimos como columna vertebral del derecho ambiental argentino

En la Argentina, el andamiaje legal de la política ambiental descansa estructuralmente en la figura de los presupuestos mínimos de protección ambiental. No se trata de una herramienta más dentro del arsenal normativo, sino del eje ordenador que da coherencia, jerarquía y sentido al conjunto del derecho ambiental desde la reforma constitucional de 1994. A través de este concepto, el derecho al ambiente sano deja de ser una mera declaración programática y adquiere operatividad efectiva.

Los presupuestos mínimos cumplen una función constitucional precisa: establecen un umbral común e inderogable de protección ambiental para todo el territorio nacional. Ese piso no puede ser reducido por ninguna jurisdicción, aun cuando sí puede —y debe— ser ampliado. De este modo, el constituyente resolvió una tensión central: cómo compatibilizar el federalismo con la protección de bienes comunes que no reconocen fronteras administrativas.

Este diseño organiza el federalismo ambiental. Sin presupuestos mínimos, la política ambiental quedaría fragmentada en un conjunto de regulaciones inconexas, sujetas a presiones económicas locales y a una competencia descendente entre jurisdicciones. Con ellos, en cambio, se garantiza un estándar básico de igualdad ambiental para toda la ciudadanía y se preserva el interés general frente a lógicas de corto plazo.

Además, los presupuestos mínimos expresan la lógica preventiva propia del derecho ambiental. Fijan límites ex ante frente a actividades de alto impacto, precisamente porque muchos daños —sobre el agua, los suelos, los glaciares o la biodiversidad— son irreversibles o extremadamente costosos de revertir. Por eso, debilitar una ley de presupuestos mínimos no afecta sólo un sector: compromete la arquitectura completa de la regulación ambiental.

El artículo 41 de la Constitución y la Ley General del Ambiente: el núcleo del sistema

El principio de los presupuestos mínimos de protección ambiental tiene su anclaje directo en el artículo 41 de la Constitución Nacional. Allí no sólo se consagra el derecho al ambiente sano como derecho de incidencia colectiva, sino que se define con precisión la arquitectura institucional del derecho ambiental argentino: corresponde a la Nación dictar las normas que establezcan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias complementarlas, sin alterar ni reducir ese estándar común. El constituyente no dejó este punto librado a interpretaciones: fijó competencias, jerarquías y límites con claridad.

La Ley General del Ambiente es la traducción normativa directa de ese mandato constitucional. Dictada como ley de presupuestos mínimos, cumple la función de ley marco del sistema ambiental argentino. No regula un recurso o una actividad específica, sino que organiza el conjunto: fija los principios rectores del derecho ambiental —prevención, precaución, equidad intergeneracional, progresividad, responsabilidad y sustentabilidad— y establece los instrumentos básicos de la política ambiental, como el ordenamiento ambiental del territorio, la evaluación de impacto ambiental, el acceso a la información pública y la participación ciudadana.

Esta caracterización no es meramente académica. Responde a un conocimiento directo y profundo del proceso de construcción de la normativa ambiental argentina. Quien suscribe estas líneas intervino en 1994, en carácter de Director de Bosques de la Nación, en los debates y redacciones vinculadas a la incorporación de la noción de presupuestos mínimos en la reforma constitucional. Años más tarde, la Ley General del Ambiente fue aprobada y promulgada durante su gestión como Secretario de Ambiente de la Nación, período en el cual se sancionaron además las primeras leyes nacionales de presupuestos mínimos, dando forma concreta al mandato del artículo 41.

Desde esta perspectiva, el artículo 41 y la Ley General del Ambiente conforman un bloque conceptual y operativo inseparable. El primero fija el principio y la competencia; la segunda desarrolla ese principio y le otorga contenido operativo. Las leyes sectoriales de presupuestos mínimos —entre ellas la Ley de Glaciares— no son normas aisladas ni autónomas: se apoyan en ese andamiaje común y forman parte de un sistema coherente cuyo vértice es constitucional.

La implicancia de este diseño es decisiva. Afectar una ley de presupuestos mínimos no constituye un hecho aislado ni sectorial. Cuando se debilita una norma de este tipo, se resiente simultáneamente el esquema previsto por el artículo 41, la función ordenadora de la Ley General del Ambiente y la coherencia del régimen ambiental argentino en su conjunto. Por eso, desnaturalizar el concepto de presupuesto mínimo en una ley concreta implica, en los hechos, erosionar el edificio completo de la protección ambiental construido a partir de esa relación constitucional.

Cómo se estructura el sistema ambiental argentino

Los nexos entre el artículo 41 de la Constitución Nacional y la Ley General del Ambiente no son circunstanciales. La ley es la traducción normativa directa del mandato constitucional y cumple una función estructural dentro del sistema jurídico ambiental argentino.

1. El artículo 41 como norma fundante

El artículo 41 de la Constitución cumple un doble rol central:

  • Consagra el derecho al ambiente sano como derecho de incidencia colectiva, incorporándolo al núcleo de los derechos fundamentales.
  • Define la arquitectura institucional del derecho ambiental, al establecer que:
    • la Nación dicta las normas que contienen los presupuestos mínimos de protección ambiental,
    • las provincias las complementan,
    • sin alterar ni reducir esos estándares.

No se trata de una norma programática: el artículo 41 fija competencias, jerarquías normativas y un criterio específico de ordenamiento federal para la cuestión ambiental.

2. La Ley General del Ambiente como ley marco del artículo 41

La Ley General del Ambiente (LGA) es la primera y principal ley de presupuestos mínimos dictada en cumplimiento directo del artículo 41. Su función no es regular un recurso o una actividad en particular, sino organizar el sistema ambiental en su conjunto.

En ese marco, la LGA:

  • define los principios del derecho ambiental (prevención, precaución, equidad intergeneracional, progresividad, responsabilidad, sustentabilidad),
  • establece los instrumentos básicos de la política ambiental (ordenamiento ambiental del territorio, evaluación de impacto ambiental, acceso a la información y participación ciudadana),
  • fija los criterios generales obligatorios que deben respetar todas las demás normas ambientales.

3. En términos jurídicos, es la ley marco que operacionaliza el mandato constitucional.

3. Relación jerárquica y funcional

La relación entre el artículo 41 y la LGA es de continuidad normativa:

  • el artículo 41 fija el principio y la competencia,
  • la Ley General del Ambiente desarrolla ese principio y le da contenido operativo.

Las leyes sectoriales de presupuestos mínimos —como la Ley de Glaciares, Bosques Nativos o Residuos Peligrosos— se apoyan en la LGA, tanto en sus principios como en sus instrumentos. No son cuerpos autónomos: forman parte de un sistema coherente cuyo vértice es la Constitución.

4. Implicancia central: unidad del régimen ambiental

Afectar una ley de presupuestos mínimos no es un hecho aislado. Cuando se debilita una norma como la Ley de Glaciares, se resiente simultáneamente:

  • el esquema previsto por el artículo 41,
  • la función ordenadora de la Ley General del Ambiente,
  • y la coherencia del régimen ambiental argentino en su conjunto.

Por eso, el artículo 41 y la LGA deben leerse como las dos columnas maestras del derecho ambiental argentino: uno fija el mandato constitucional y el otro organiza su cumplimiento. Desnaturalizar el concepto de presupuesto mínimo en una ley concreta implica, en los hechos, erosionar el edificio completo construido a partir de esa relación.

La Ley de Glaciares como expresión concreta del presupuesto mínimo

La Ley de Glaciares es una de las manifestaciones más nítidas de este mandato constitucional. Define, protege y regula ambientes que cumplen funciones ecológicas críticas: reserva estratégica de agua dulce, regulación hidrológica, estabilidad climática regional y sostén de múltiples actividades productivas aguas abajo. Al establecer prohibiciones claras y criterios técnicos de identificación y protección, la ley no invade competencias provinciales: fija el piso de protección que la Constitución exige para un bien natural de relevancia nacional y estratégica.

El proyecto de modificación de la Ley de Glaciares debe leerse, por lo tanto, no como un ajuste técnico aislado, sino como una impugnación de fondo al concepto mismo de presupuesto mínimo. Al introducir márgenes de discrecionalidad, redefiniciones ambiguas o excepciones sustantivas que permiten relativizar qué es un glaciar o un ambiente periglacial y cómo se lo protege, la reforma vacía de contenido el estándar nacional. En los hechos, transforma un piso común en un mosaico fragmentado de regulaciones desiguales.

Desnaturalizar el presupuesto mínimo: de piso común a umbral negociable

Cuando una ley de presupuestos mínimos deja de fijar límites claros y homogéneos, deja de cumplir su función constitucional. El problema no es sólo ambiental, sino institucional. Si cada provincia puede redefinir los alcances de la protección según sus prioridades coyunturales, el presupuesto mínimo se convierte en una referencia declamativa, sin capacidad real de ordenar el territorio ni de prevenir daños irreversibles.

Esta desnaturalización implica un giro profundo en la arquitectura del derecho ambiental argentino. Supone pasar de un modelo basado en la prevención y el interés general a otro centrado en la habilitación de actividades de alto impacto bajo lógicas fragmentarias. Allí donde la Constitución ordena elevar el estándar de protección, la reforma propone relativizarlo. Allí donde el principio precautorio exige actuar frente a la incertidumbre, se instala la tolerancia al riesgo.

La caída del régimen de regulación ambiental

Las consecuencias de avanzar en esta dirección exceden largamente el caso de los glaciares. Si se acepta que una ley emblemática de presupuestos mínimos puede ser vaciada sin alterar formalmente la Constitución, se habilita un precedente de enorme gravedad. Cualquier otro régimen ambiental —bosques nativos, humedales, residuos peligrosos, cambio climático— quedaría expuesto a la misma lógica: mantener la ley, pero erosionar su eficacia hasta volverla irrelevante.

En la práctica, esto significaría la caída del régimen de regulación ambiental en la Argentina. No por derogación explícita, sino por desgaste normativo. El Estado nacional renunciaría a su rol de garante del interés común y las políticas ambientales quedarían subordinadas a la correlación de fuerzas económicas de cada territorio. El resultado previsible es una carrera descendente en materia de protección, con impactos acumulativos sobre el agua, los suelos, la biodiversidad y la calidad de vida de la población.

Lo que está en juego

Defender la Ley de Glaciares es, en este contexto, defender algo más amplio: la vigencia efectiva del mandato constitucional de protección ambiental. El presupuesto mínimo no es un obstáculo al desarrollo, sino la condición para que cualquier estrategia productiva sea compatible con la vida, la equidad intergeneracional y la soberanía sobre los bienes comunes. Desarmarlo, aunque sea de manera indirecta, implica retroceder décadas en la construcción de una política ambiental que reconozca los límites ecológicos y la responsabilidad colectiva frente al futuro.

La discusión en torno a esta reforma no es técnica ni sectorial. Es una discusión sobre qué tipo de Estado, de federalismo y de proyecto de país se pretende sostener. Y, sobre todo, sobre si el ambiente seguirá siendo un derecho protegido por pisos comunes o un recurso negociable, fragmentado y expuesto a la lógica del corto plazo.